ועדת דורנר – בחינת יישום תכנית השילוב

רקע להקמת ועדת דורנר:

בשנת 2007 הוקמה ועדה ציבורית לבחינת מערכת החינוך המיוחד בישראל, בראשותה של השופטת (בדימוס) דליה דורנר.

ועדת דורנר הוקמה על רקע אפליה ארוכת שנים וחלוקת תקציב לא שוויונית בין תלמידים עם מוגבלויות הלומדים במסגרות חינוך מיוחד לבין אלה המבקשים להשתלב במסגרות החינוך הרגיל (התלמידים המשולבים). למעשה, נשללת ההזדמנות מתלמידים רבים בחינוך המיוחד למצות את הפוטנציאל הגלום בהם ולהשתלב במסגרות החינוך הרגיל, וזאת עקב שיקולים תקציביים.

פרשנותו של משרד החינוך לחוק חינוך מיוחד הייתה כי חובה עליו לממן חינוך לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים הלומדים במסגרות לחינוך מיוחד, בעוד ששאלת מימון חינוך התלמידים המשולבים נתונה לשיקול דעתה של המערכת.

פרשת יתד

בית המשפט העליון בפרשת יתד דחה עמדה זו, וקבע כי עמדת המדינה המאלצת הורים לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים לוותר על שילובם במסגרת חינוך רגילה – אך ורק בשל קשיים כלכליים – “פוגעת בלב ליבו של השוויון המהותי” וזכותם של ילדים אלה לקבל חינוך חינם, בין אם הם לומדים במסגרת חינוך מיוחד ובין אם הם משולבים במסגרות החינוך הרגיל (בג”צ 7443/03, 7448/03 ית”ד נ’ משרד החינוך ) (פורסם בנבו 2.6.04) .

מאז ניתן פסק הדין בפרשת יתד, עברו מעל ל-10 שנים ובתקופה זו הוקמו שלוש ועדות שונות אשר דנו ברפורמה בשילוב. מסקנותיהן של הוועדות לא יושמו בחלקן העיקרי, וכתוצאה מכך רבים מתלמידי השילוב אינם מקבלים מענה הולם לצרכיהם, כאשר הנטל הכבד רובץ על כתפי ההורים.

ועדת מרגלית

בשנת 2000 הוקמה ועדה ציבורית שבראשה עמדה פרופ’ מלכה מרגלית אשר נתבקשה לבחון את יישומו של חוק חינוך מיוחד. ועדת מרגלית קבעה בין היתר, כי בהעדר הקצאה משאבים הולמת לתלמידים המשולבים, נשללת זכאותם ונפגמים סיכוייהם להתפתחות.

משרד החינוך החליט שלא הוציא אל הפועל את מסקנות ועדת מרגלית בשל מגבלות תקציב.

כמו כן, דו”ח מבקר המדינה לשנת 2001 קבע, כי כמות המשאבים המוקצית לתלמיד משולב קטנה בהרבה מתקציב שהיה מקבל אותו תלמיד אילו היה לומד במסגרת לחינוך מיוחד.

“חוק השילוב”

בסמוך לאחר פסק הדין בעניין יתד, עיגן המחוקק בחוק חינוך מיוחד את פרק השילוב ד1 (תיקון מס’ 7). בפרק זה נקבע, כי תלמיד משולב זכאי לחינוך חינם במסגרת לימודיו במוסד החינוך הרגיל וכן לתוספת הוראה ולימוד ושירותים מיוחדים.

בג”צ מרציאנו

גם לאחר התיקון לחוק לא הקצה משרד החינוך את המשאבים הנדרשים ע”מ לתקצב את השילוב, בטענה של אילוצים תקציביים. בעקבות כך הוגשה עתירה נוספת, בג”צ מרציאנו, שם קבע ביהמ”ש כי יש להוציא אל הפועל את “הלכת יתד” ולהקצות סכום אשר יהא בו כדי להפעיל את החוק (בג”צ 6973/03 מרציאנו נ’ שר האוצר, פד נח(2) 270 (2003)).

ועדת דוברת

בינואר 2005 פורסמו מסקנות ועדת דוברת, בראשותו של שלמה דברת. ועדת דוברת הציעה גם היא הסדר חדש לקידום ולשילוב תלמידים עם צרכים מיוחדים.

ברם, משרד החינוך לא הוציא אל הפועל את מלוא מסקנותיה של ועדת דברת.

לאור ההפרה המתמשכת של צווי בתי המשפט, אשר הורו להקצאה שוויונית של התקציב, ולאור איי יישום מסקנות הועדות שהוזכרו לעיל, הגיעה סוגיית השילוב שוב לפתחו של בית המשפט (בג”צ 5597/07 אלו”ט נ’ שרת החינוך) .

ועדת דורנר

בסמוך לאחר הגשת העתירות, בשנת 2007, הוקמה ועדת דורנר, הועדה הציבורית לבחינת מדיניות משרד החינוך בתחומי החינוך המיוחד.

בינואר 2009 פורסמו מסקנות ועדת דורנר.

עיקרי מסקנות והצעות ועדת דורנר:

 

  1. מקומו של השילוב במערכת החינוך בישראל– הועדה קבעה, כי: “שילוב תלמידים עם מוגבלויות אינו יכול להצליח בלי שהמדינה תספק את המשאבים הנחוצים ותאמץ מדיניות ברורה התומכת בשילוב”.
  2. שיתוף הורים – יש לאמץ מודל פעולה אשר מפקיד בידי ההורים את הבחירה בתהליך ההשמה של הילד בסוג המוסד החינוכי. אולם, בחירת ההורים אינה שיקול בלעדי וניתן לגבור עליה בשל טובת הילד או שלומם של אחרים.
  3. אפיון על יסוד התפקוד ולא רק על יסוד הלקות– הוועדה מצאה כי בקביעת היקף הסיוע יש להעדיף אמות מידה הקשורות לתפקודו של הילד ולא רק ללקות ממנה הוא סובל.
  4. חלוקת תקציב חינוך מיוחד-הוועדה מצאה כי יש להעדיף את שיטת התקצוב “תקציב ההולך אחר הילד” למסגרת החינוכית שבה ילמד. כך יתאפשר לילד בעל מוגבלויות לבחור את המסגרת הרצויה לו ולנצל בצורה צודקת וגמישה יותר את המשאבים העומדים לרשותו.
  5. ועדת אפיון– בשל היווצרותם של שני מסלולים נפרדים למתן שירותי חינוך מיוחד (וועדות השמה או וועדות שילוב מוסדיות), הציעה ועדת דורנר תהליך קביעת זכאות חדש שיתבצע ע”י “ועדת אפיון”, אשר תדון בזכאותו של התלמיד לחינוך מיוחד, ע”י כלי אבחוני מתאים ועל בסיס עקרונות המפורטים לעיל.
  6. שירותי סיוע הניתנים לתלמידים המשולבים-
    1. הכשרת הסייעות – על משרד החינוך לדאוג להכשרת הסייעות המלוות את התלמידים לאורך יום הלימודים, הן הכשרה טרם כניסתם לתפקיד והן פיתוח מקצועי תוך כדי עבודתן.
    2. פיקוח – על משרד החינוך להקים מערך בקרה שתכליתו לברר מה עולה בגורל הכספים שמעביר משרד החינוך לרשויות המקומיות למימון משכורותיהן של הסייעות.
  7. הכשרת אנשי הוראה מן החינוך הרגיל – אחד המכשולים הקיימים בפני הצלחת השילוב הוא העדר הכשרה מספקת של אנשי הוראה בחינוך הרגיל בנושאי חינוך מיוחד. יש לוודא כי אנשי הוראה ילמדו כיצד לעבוד עם תלמידים בעלי צרכים מיוחדים.

המצב כיום:

  • בחודש יולי 2009, מינה שר החינוך דאז, מר גדעון סער, ועדה לבחינת ישימותן של המלצות מסקנות ועדת דורנר בראשותה של המנכ”לית לשעבר במשרד החינוך, הגב’ שלומית עמיחי.
  • מאז פורסמו מסקנותיה של ועדת דורנר לא יושמו המסקנות בשטח.
  • נוכח החשש הכבד של הארגונים החברתיים לאי יישום מסקנות דו”ח ועדת דורנר וחוסר שקיפות מוחלטת בכל הנוגע לאופן קבלת החלטות במשרד החינוך, אשר ישפיעו ישירות על חינוך ילדים בעלי צרכים מיוחדים, פנו הארגונים לוועדה לענייני ביקורת המדינה בבקשה לקיים דיון בנדון.
  • ביום 6.12.11, התקיים הדיון הראשון בוועדה לענייני ביקורת המדינה בנושא “אי יישום דו”ח דורנר”
  • ועדת ביקורת המדינה המליצה, כי על משרד החינוך להתחיל להתניע מהלך מיידי של שיתוף פעולה עם הארגונים החברתיים בכל הנוגע ליישום דו”ח דורנר.
  • בעקבות הדיון הראשון בוועדת ביקורת המדינה, ערך משרד החינוך פגישות עדכון עם נציגי הארגונים החברתיים, בהן הוצגה עבודתו עד כה. בפגישות הצהיר משרד החינוך, כי הפגישות נועדו לצורך עדכון בלבד. בפגישות הציג משרד החינוך, לראשונה, את לוחות הזמנים ליישום דו”ח דורנר. עפ”י לוחות הזמנים ייתכן כי רק בשנת 2018 (תשע”ח) ייושם הדו”ח בפריסה ארצית ביסודי ובחט”ב (לא כולל תיכונים).
  • בעקבות הדיונים בוועדה לביקורת המדינה, הכריז נציג משרד מבקר המדינה, מר יובל חיו, כי נושא אי יישום דו”ח דורנר ייבדק בדו”ח מבקר המדינה לשנת 2012.
  • בחודש מאי 2013 הגיש מבקר המדינה את הדו”ח השנתי. בדו”ח הוקדש פרק מיוחד ל”שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל”.

עיקרי ממצאי הדו”ח קבעו:

  1. עד לשנת 2012, כעשר שנים לאחר שתוקן החוק, לא זו בלבד שלא עלה שיעורם של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים בחינוך הרגיל, אלא שהוא ירד מ-66% ל-54%. ירידה זו אינה מתיישבת עם העיקרון שמשתקף בחוק.
  2. ההדגשה שניתנה בשנת 2002 לערך השילוב בחוק ובפסיקה לא באה לידי ביטוי בהגדלת שיעור המשאבים שהקצה המשרד לשילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל – החלק היחסי מסך התקציב לחינוך מיוחד שהקצה המשרד לצורכי השילוב בשנת 2011 נותר כפי שהיה כעשור קודם לכן. כתוצאה מכך הנטל הכספי של השילוב מוסיף ליפול במידה רבה על כתפי משפחות הילדים בעלי הצרכים המיוחדים. יוצא מכך שהתופעה שעליה הצביע בג”ץ, קרי חוסר השוויון בהקצאת המשאבים בין התלמידים במסגרות החינוך המיוחד ובין התלמידים המשולבים בחינוך הרגיל – שרירה וקיימת.
  3. תלמידים בעלי צרכים מיוחדים שלקויותיהם נחשבות שכיחות יחסית באוכלוסייה לומדים הן במסגרות חינוך מיוחד והן בחינוך הרגיל. אלה מביניהם שמשולבים בחינוך הרגיל, מתוקצבים על ידי המשרד בדרך של הקצאה סטטיסטית.
    נמצא כי המשרד מתקצב בחסר את השילוב בדרך זו; עוד נמצא כי מספר השעות השבועיות לתלמיד שמשולב באותה דרך הוא מצומצם – 1.85 שעות בלבד. אלה עלולים לשמש תמריץ להשמת ילדים שסובלים מן הלקויות הללו במסגרות לחינוך מיוחד ולא לשלבם בחינוך הרגיל. התפלגות התלמידים בעלי הלקויות השכיחות (למעט לקויי למידה) בין מסגרות החינוך משני הסוגים מעלה חשש שכך אמנם קורה – רובם לומדים בחינוך המיוחד ואינם משולבים בחינוך הרגיל.
  4. ממצאי מחקרים מלמדים כי לצוותים החינוכיים בבתי הספר בחינוך הרגיל חסרים כלים לטיפול בתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית, והם מתקשים להתמודד עמם. כך למשל הועלה במחקרים שרק חלק מהתלמידים שיש להם קשיים בתחומי ההתנהגות והרגש (17%) קיבלו טיפול מתאים לקשייהם. על פי דבריה של מנהלת אגף פסיכולוגיה במשרד החינוך, הטיפול שניתן לילדים בעלי בעיות רגשיות והתנהגותיות שלומדים במסגרת השילוב ואשר משולבים בדרך של הקצאה סטטיסטית, הוא במהותו עזרה בלימודים, טיפול שאינו נותן מענה מספק באופן ממשי להיבטים ההתנהגותיים והרגשיים. באין טיפול מספק, שילובו של תלמיד בעל לקות כזו בחינוך הרגיל עלול להיכשל.

סיכום והמלצות

אף שחלף עשור מאז תוקן חוק החינוך המיוחד ומאז אמר בית המשפט את דברו, עדיין לא מומש העיקרון שלפיו יש להעדיף שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. השיעור של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים ששולבו במסגרת החינוך הרגיל מכלל תלמידי החינוך המיוחד הצטמצם; חלקו של תקציב השילוב בשנת 2011 מסך התקציב לחינוך מיוחד נותר כפי שהיה בשנת 2002, כעשר שנים קודם לכן, והנטל הכספי של השילוב עדיין מוטל במידה ניכרת על הורי התלמיד.

המלצותיה של ועדת דורנר, שהוגשו בשנת 2009, היו בסיס להובלת שינוי ולמימוש העיקרון האמור המשתקף בחוק החינוך המיוחד והעקרונות שנקבעו בפסיקה. נכון למועד סיום הביקורת אין כלל ודאות שהמשרד אכן יחולל שינוי כזה, וכי בשנים הקרובות תאפשר מערכת החינוך בכללותה להורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לממש את זכותם לבחור במסגרת החינוך שבה ילמד ילדם – בחירה בין שתי מסגרות חינוכיות שונות, שיעניקו לתלמיד שירותים על פי אפיון צרכיו החינוכיים.

פעולת היישום עדיין חסרה שני נדבכים יסודיים: האחד, תכנית הניסוי והיישום של דוח דורנר אינה נותנת מענה לכ-80,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים מתוך כ-87,000 תלמידים ששולבו במערכת החינוך הרגיל. המשרד מחויב לבחון אם גריעה כוללת של אוכלוסייה זו ממסגרת השינוי מתיישבת עם הוראות הדין; השני, משרד החינוך לא ליבן את סוגיית התקציב הכרוך ביישום התכנית במתכונתה המלאה, ברמה הכלל ארצית, ולשם כך יש צורך בעבודת מטה שלו, בשיתוף עם משרד האוצר. המחסור בנדבכים יסודיים אלה בצירוף לוח הזמנים שנקבע ליישום ההמלצות מעוררים ספק משמעותי בנוגע ליכולת של משרד החינוך ליישמן ולהביא לשינוי הנדרש כדי לקיים את הוראות הדין על פי תכליתן.

 

על משרד החינוך לבצע את השלב הבא בניסוי לבדיקת ישימותן של המלצות ועדת דורנר, בתנאים שיבטיחו שהממצאים שיעלו מן הניסוי יספקו למשרד את המידע הנחוץ בדבר בחירת ההורים בין המסגרות החינוכיות השונות, וכן שיבטיחו כי ניתן יהיה להפיק מהממצאים מסקנות בדבר היכולת לפעול במסגרת התקציב הקיים.

כמו כן על משרד החינוך לבחון את המענה הניתן במוסדות החינוך הרגיל לתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית, וזאת בהתחשב בכלים שמקבלים המוסדות לצורך כך. אם יימצא שבידי מוסדות אלה אין כלים מספקים למילוי צורכי התלמידים והמוסדות גם יחד, מוטל על המשרד להכין תכנית פעולה מפורטת לגיבוש כלים כאלה ולפעול ליישומה.

 

כיום, אלו”ט, יחד עם ארגונים נוספים, פועלת למען קידום יישום מסקנות ועדת דורנר.